<별 첨>

과징금제도 개선방안 연구용역 결과

1. 연구용역 개요

□ 과징금제도 개선과제를 금년도 연구용역사업으로 선정하여 서울법대팀과 계약한 후 5.5개월의 연구끝에 11.7. 최종보고서가 제출되었음

□ 연구용역팀(5명): 권오승 교수(서울법대, 팀장), 홍대식·김성훈 변호사(법무법인 율촌), 윤미경 박사(대외경제연구원), 황태희 조교(서울법대 박사과정)

□ 연구용역팀은 엄밀한 경제법과 법경제학적 분석을 바탕으로 가장 선진적인 것으로 평가되는 EU 및 영국 등의 과징금 부과기준을 참고하여 국내 경제실정과 공정거래법 집행에 적합한 개선안을 마련

- 기존의 공정위 심결사례도 철저히 분석함으로써 법 집행의 일관성을 유지하는 측면도 배려

2. 연구용역팀의 주요 분석·검토 내용

□ 과징금제도에 대하여 법적, 경제적으로 연구한 결과 공정거래법의 특성과 과징금제도의 목적에 비추어 공정위가 과징금 부과에 관하여 일정한 한계 내에서 재량을 가져야 하며

□ 현재로서도 공정위는 법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부(결정재량)와 과징금을 얼마나 부과할 것인지(선택재량)에 관하여 재량을 갖고 있음

□ 다만, 과징금 관련 공정위의 재량은 과잉금지의 원칙, 비례의 원칙, 형평의 원칙 등과 같은 행정법의 일반원칙과 공정거래법상 관련규정에 따라 행사되어야 하므로, 이를 위하여 투명성·객관성을 보장할 수 있는 부과기준을 마련한 것임

□ 적정수준의 과징금은 부당이득과 사회적 손실을 감안하여 정한 기준금액을 객관적 기준에 의해 가중·감경하여 결정하도록 함

(EU와 영국의 사례를 중심으로 미국 및 일본의 사례까지 참고)

* 현재의 과징금 부과기준은 역진체감방식에 의해 기본과징금을 산출하고 이를 비계량 기준에 의해 가감하는 방식을 채택하였기 때문에 특정 사건에 부과되는 과징금액에 대한 합리적 근거가 미흡

□ 구체적인 과징금액의 결정은 가능한 한 모든 평가요소를 계량화하여 구체적인 판단근거 아래서 이루어지도록 기준 마련

- 이를 위해 미국·EU의 제도와 이론 및 경험을 도입하여 특정 과징금액의 과학적 산출근거와 이유를 제시하도록 하였음

3. 연구결과(개선방안)

<요 약>

□ 위반행위 유형별 특성과 위반의 내용 및 정도, 규제목적 등을 고려한 과징금 부과여부 결정기준을 마련

□ 과징금 산정시 행위유형별로 법상 의무적 참작사유와 가중·감경사유를 계량화하여 단계적으로 산출하도록 체계화

-1단계: 위반행위의 내용 및 정도를 계량화하고 관련매출액(또는 정액)을 기준으로 기본과징금 산출

-2단계: 위반행위의 기간 및 횟수를 계량화하여 기본과징금을 조정한 후 부당이득등과 징벌승수를 고려하여 기준과징금 산출

-3단계: 기준과징금에 위반행위의 고의성·자진시정여부 등의 일정상한선 범위내에서 가중·감경하여 부과과징금 산출(가중·감경은 기준과징금의 상하 50%내로 제한)

-최종: 위와 같이 산출된 부과과징금대로 과징금을 부과하되, 비례의 원칙을 반영하기 위해 공정위가 시장여건, 현실적 부담능력 등을 고려하여 50% 범위 내에서 추가로 감경하거나 면제 가능

* 산출내역을 의결서에도 기재

가. 과징금 부과 여부의 결정

□ 현재는 위반의 정도와 심결례 등을 기준으로 과징금 부과여부를 판단

□ 위반행위의 유형별 특성과 위반내용 및 정도, 규제목적 등을 분석한 결과를 토대로 행위유형별 과징금 부과여부를 판단하도록 객관적 기준을 마련

□ 일반 기준: 가격을 직접 제한하는 행위, 경쟁제한성이 분명한 행위, 소비자피해가 큰 행위 등의 경우에 과징금 부과

□ 행위유형별 기준: 일반기준을 토대로 5개 행위유형별로 각각 과징금 부과여부 결정기준을 마련

(예) 경쟁제한성이 명백한 공동행위는 원칙적으로 과징금 부과, 불공정거래행위(부당지원행위 제외)는 경쟁제한성이 명백한 경우등에 제한적으로 과징금 부과 등

나. 과징금액의 결정

□ 과징금 산출의 모든 과정이 평가요소를 계량화하여 이루어지도록 객관적 기준 마련

* 현재는 역진체감법을 적용하여 총매출액을 중심으로 과징금액을 산정한 후, 법정 의무적 참작사유를 포함한 비계량적 가중·감경사유를 고려하여 과징금 산출

<부과과징금액 산출 순서>

① 기본과징금 결정: 위반행위의 내용·정도를 기준으로 각 행위유형을 □매우 중대한 위반행위□, □중대한 위반행위□ 및 □중대성이 약한 위반행위□의 3종으로 분류하여 각 종류별로 정한 관련매출액(위반액)의 일정비율(또는 일정액)의 금액

② 기준과징금 결정(1·2차 조정의 결과 산출된 금액)

(기본과징금이) 관련매출액(위반액)의 일정비율일 경우   일정액일 경우

□                         □

*1차조정:     (기간·횟수에 의한 가산 없음)  기간·횟수에 따라 10~50% 가산

□

*2차조정: 1차조정후 금액보다 (부당이득등x승수)가 더 크면 □ (부당이득등x승수) 금액

③ 부과과징금 결정

기준과징금을 고의성등 행위자 요소에 의해 가중·감경 □ 부과과징금액 결정

④ 최종과징금 결정: 부과과징금액을 그대로 부과하되, 제한적 필요시 추가 감면

*①~②는 법정 의무적 참작사유를, ③~④는 과잉금지·비례의 원칙을 반영한 것임

(1) 기본과징금의 결정

□ 법정 의무적 참작사유중 "위반행위의 내용 및 정도"를 계량적으로 평가하여 3단계로 분류하고, 각각 관련매출액(위반액)의 일정비율을 곱한 금액(관련매출액 산정이 어려운 경우는 일정금액)을 기본과징금으로 함

<행위유형별 기본과징금>

(2) 기준과징금의 결정(행위요소에 의한 조정)

	위반행위의 내용·정도	관련매출액 산정이 가능한 경우	관련매출액을 정하기 어려운 경우
시장지배적 지위 남용행위	매우 중대	관련매출액의 2%	10억원
	중대	" 1%	8억원
	중대성 미약	" 0.5%	4억원
경제력집중 억제 위반행위	매우 중대	위반액(출자총액 초과분· 한도초과보증채무액 등)의 9%	-
	중대	" 7%	-
	중대성 미약	" 5%	-
부당한 공동행위	매우 중대	관련매출액의 6%	10억원
	중대	" 4%	8억원
	중대성 미약	" 2%	4억원
불공정거래행위 재판매가격 유지행위	매우 중대	관련매출액의 1%	5억원
	중대	" 0.5%	4억원
	중대성 미약	" 0.2%	3억원
부당한 지원행위	매우 중대	위반액(부당지원금액)의 70%	-
	중대	" 40%	-
	중대성 미약	" 20%	-

□ 위반행위의 기간에 의한 조정(1차 조정)

□ 기본과징금을 법정 의무적 참작사유중 "위반행위의 기간 및 횟수"를 감안하여 조정

* 관련매출액 기준에는 이미 기간이 반영되어 있으므로, 기본과징금이 정액을 기준으로 결정된 경우에만 적용

- 단기(1년이내) 위반행위: 기본과징금 유지

- 중기(1~3년) 위반행위: 1년마다 기본과징금의 10%를 가산

- 장기(3년이상) 위반행위: 기본과징금의 50%까지 가산

□ 부당이득에 의한 조정(2차 조정)

□ 1차조정 후 산출된 과징금액이 (부당이득등x징벌승수)의 금액보다 적을 경우에는 (부당이득등x징벌승수)의 금액을 기준과징금으로 함

* 법 위반행위자가 얻은 부당이득이 계산가능할 경우, 최소한 부당이득등x징벌승수의 금액(적발확률을 감안한 부당이득+사중손실) 정도는 부과하여야 위반행위 억지력이 생기기 때문

(3) 부과과징금의 결정(행위자 요소에 의한 가중·감경)

*단, 가중·감경은 기준과징금의 상하 50%까지만 가능

□ 기준과징금에 행위자 요소에 의한 가중·감경을 함으로써 부과과징금을 결정(단, 가중·감경은 기준과징금의 상하 50%까지만 가능)

□ 가중사유(예시)

- 위반행위를 주도하거나 선동한 경우(20%이내), 고위임원이 위반행위에 직접 관여한 경우(20%이내), 복수의 동종행위를 한 경우(20%이내) 등

□ 감경사유(예시)

- 위반행위에 단순가담한 경우(30%이내), 위반행위 자진시정(30%이내), 조사에 적극 협력(20%이내), 공정거래 자율준수 프로그램 운용(20%이내), 정부의 시책이 원인이 된 경우(20%이내) 등

(4) 최종과징금의 결정(구체적 타당성을 위한 종합조정)

□ 공정위는 위와 같이 산출된 부과과징금대로 과징금을 부과하되, 비례의 원칙을 적용하여야 함

□ 당해 부과과징금이 시장상황 또는 기타 객관적 여건에 비추어 볼 때 지나치게 많은 경우, 추가 감경하거나 면제 가능

□ 조정사유 및 정도

□ 경제상황등에 비추어 볼때 부과과징금이 현저히 과중한 경우

: 50%까지 감경 가능

□ 현실적 과징금 부담능력이 부족한 중소기업등의 경우제 가능

4. 향후 계획

가. 공청회 개최

□ 연구용역 결과 제시된 과징금 부과기준 시안에 대해 다음과 같이 공청회를 개최하여 각계의 의견을 수렴할 계획임

□ 일시: 2003.11.11(화) 오후 2~5시

□ 장소: 서울법대 100주년 기념관

□ 주최: 서울대 BK21 법학연구단 법과경제연구센터(대표 권오승 서울법대 교수, 연구용역 책임연구원)

□ 후원: 공정거래위원회

□ 주제발표: 홍대식 변호사(법무법인 율촌, 연구용역 연구원)

□ 토론자

- 법조계: 박해식 판사(대법원 재판연구관)

- 학계  : 정호열 교수(성균관대 법대), 신광식 박사(김&장 법률사무소)

- 전경련: 신종익 상무(전경련)

- 상공회의소: 옥무석 교수(이화여대 법대)

- 경실련: 이봉의 교수(경북대 법대)

- 공정위: 김길태 과장(심판관리1과)

나. 공정위 개선방안 마련 및 시행

□ 연구용역 결과 및 공청회등을 통한 의견수렴 후, 금년말까지 공정위 개선방안을 마련하여 2004.4월이후 시행할 예정

5. 연구용역 결과의 영향 및 개선에 따른 기대효과

□ 연구결과는 과징금 부과 여부와 과징금액의 결정 문제를 계량화된 요소평가방법에 의하여 결정하는 시스템을 만들었다는데 큰 의의

* 지금까지 법상 과징금 상한액을 기준으로 역진체감방식에 의하여 기본과징금을 산정하고 이를 비계량적 기준에 의하여 가감하던 제도를 크게 개선

□ 아울러 개선방안은 부당한 공동행위 및 시장지배적 지위 남용행위와 같이 시장경쟁의 원리를 근본적으로 저해하는 행위에 대하여는 현재보다 과징금 수준을 높이고

□ 불공정거래행위와 같이 사적분쟁의 성격이 짙은 위반행위에 대하여는 현재보다 과징금 수준이 낮아질 수 있도록 기준을 마련함으로써 제재의 실효성을 제고

* 출자총액제한이나 상호채무보증 한도위반행위와 같은 경제력집중 억제제도 위반행위에 대하여는 현 수준의 과징금을 유지

□ 연구결과가 합리적인 것으로 받아들여져 시행될 경우, 공정거래법 집행의 투명성·공정성 및 효율성을 제고하는 한편, 과징금제도에 대한 기업들의 불만소지를 제거할 수 있을 것으로 기대됨

<참 고>

연구용역 결과 현행기준과 다른 점

	현 행	연구 결과
1.과징금 부과여부 결정 기준	위반의 정도와 심결례 등을 기준으로 사건별로 판단	위반행위 유형별로 경쟁제한성이나 경쟁사업자·소비자 피해가 큰 경우 부과하도록 기준을 구체적으로 마련
2. 기본과징금액 결정	총매출액 중심으로 역진체감방식에 의하여 결정	위반행위 유형별로 중대성을 3단계로 구분하여 관련매출액(위반액)의 일정비율로 결정 (관련매출액 산정 곤란시 일정액)
3. 가중·감경	-위반행위의 성격과 참작사유를 총량적으로 평가 -무한대로 가중·감경할 수 있음	-객관적 조정사유(위반기간등 행위요소)와 주관적 가중·감경사유(고의성등 행위자요소)로 구별 ·각 사유를 구체적 항목으로 설정하여 계량적으로 평가 -가중·감경의 폭을 기준과징금액의 50% 이내로 제한
5. 과징금액의 수준	<연구결과> -상향조정: 부당한 공동행위 및 시장지배적 지위 남용행위와 같이 시장경쟁의 원리를 근본적으로 저해하는 행위는 과징금액을 대폭 상향 조정 -현 수준 유지: 경제력집중 억제제도 위반행위(출자총액 제한 등), 부당지원행위 -하향조정: 불공정거래행위와 같이 사적분쟁의 성격이 짙은 위반행위